國務院辦公廳昨日對外發佈《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱意見),這是國務院首次發文全面規範地方政府性債務管理,也標志著我國地方政府性債務管理的完整制度框架基本建成。意見中一大亮點,是跳出以往出台的有關地方債管理政策法規“更側重於如何堵後門”的局限性,新規更強調“疏堵結合”。
  修明渠 堵暗道
  這份4000多字的意見從如何規範地方政府舉債融資、如何控制地方舉債規模、如何防範地方債務風險、如何完善配套制度以及如何妥善處理存量債務和在建項目後續融資等多方面做出部署。早在2010年,國務院曾發佈《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》,但僅是針對融資平臺管理中出現的問題進行規範,像此次全面發佈管理意見,尚屬首次。
  意見在基本原則中明確———“修明渠、堵暗道,賦予地方政府依法適度舉債融資權限,加快建立規範的地方政府舉債融資機制,堅決制止地方政府違法違規舉債。”該表述與新修訂的預算法實現對接,在強調部分“開閘”地方發債同時,嚴格防範債務風險的擴張。
  同時,完善考核問責機制,對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為,要追究相關責任人責任。
  凸顯“全面性”
  在加強債務管理具體內容上,新規凸顯“全面性”———並非僅僅強調如何規範地方政府舉債行為,而是圍繞建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機製作出規定。
  如通過明確舉債主體、規範舉債方式、控制舉債規模、嚴格舉債程序等,主要解決“怎麼借”的問題;通過限定債務用途、納入預算管理等,主要解決“怎麼用”的問題;通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等,主要解決“怎麼還”的問題。
  對接新預算法
  國務院地方債管理新規在多處實現與新預算法的對接,如對地方政府性債務實行限額管理,將所有債務納入預算管理,並限定債務用途只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務,不得用於經常性支出等。
  財政部預算司有關負責人表示,新出台的意見將對我國經濟更好防風險、穩增長髮揮積極作用。為更好落實新預算法和國務院意見,還將陸續出台一系列針對地方政府性債務管理的配套制度和配套措施,確保把地方政府性債務管好用好。
  勾勒債務治理路線圖融資平臺改革將開啟
  繼新版預算法為地方政府舉債開出“明渠”後,國務院發佈的地方政府性債務管理新規又清楚勾勒地方債務治理路線圖。值得關註的是,此前飽受詬病的上萬家地方融資平臺也將由此拉開改革大幕。
  將於明年正式實施的新預算法允許有限放開地方發債,但設置“八道鎖”強化監管和風險防控,其中明確規定地方政府不得通過政府債券以外方式舉債,由此一直作為地方政府舉債搞建設“灰色通道”的地方政府融資平臺何去何從備受關註。
  財政部預算司有關負責人指出,儘管新預算法限定地方政府舉債方式,但此次意見的出台將有利於進一步拓寬重點領域融資渠道。
  此外,國務院意見也對剝離融資平臺公司政府融資職能後,以前通過融資平臺公司融資建設的項目如何保障做出規定。業內人士建議,未來對於公益性項目可增加自上而下的轉移支付;對於經營性項目收益較差的,可允許採取債務重組方式化解風險,地方政府可出售其有形和無形資產,以換取民間現金流,為民間騰出經濟空間。還可通過資產管理公司或成立新的地方資產管理公司方式,對地方債務重新定價,剝離問題資產,隔離處置風險,再向私人部門在內的各類投資者出售。
  “要破解地方政府融資亂象,就不能讓本來逐利的資金搞政府公益項目,把融資平臺政府融資的功能剝離出去很重要。”光大證券首席宏觀分析師徐高說。
  新華社
  融資渠道
  商業地產開發等經營性項目要與政府脫鉤
  融資平臺公司是原來地方政府舉債搞建設的一個重要融資渠道,那麼新預算法允許地方舉債並限制舉債只能通過政府及其部門發行債券之後,對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目今後怎麼辦?
  意見中明確三個渠道:
  ———對商業房地產開發等經營性項目,要與政府脫鉤,完全推向市場,其債務等同於一般競爭性企業債務;
  ——— 對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目,要積極推廣政府與社會資本合作模式,其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還,政府按照事先約定,承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任,不承擔償債責任;
  ———對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目,由政府發行債券融資。
  中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲認為,剝離融資平臺公司政府融資職能的過程體現出市場化的思路,能走市場的走市場。
  過渡措施
  地方政府履行償債責任必要時可處置政府資產
  為確保改革平穩過渡,意見中同時制定各項過渡期措施。對項目自身收入不夠償還的債務,通過依法註入優質資產、增強盈利能力等措施,增強償債能力。對確需政府償還的債務,地方政府要切實履行償債責任,必要時可以處置政府資產。
  對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務,允許各地區申請發行地方政府債券置換,以降低利息負擔,優化期限結構,騰出更多資金用於重點項目建設。喬寶雲表示,利用債券置換是一項創新之舉,即引入規範透明的機制。政府利用融資平臺公司融資,政府信用價值沒有得到很好的體現,通過發行債券本身就是降低風險的過程,將高風險的置換成低風險,短時限的置換成長時限的,有利於平穩過渡。
  這份意見還明確:“地方政府要統籌各類資金,優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目,原貸款銀行等要重新進行審核,凡符合國家有關規定的項目,要繼續按協議提供貸款,推進項目建設;對在建項目確實沒有其他建設資金來源的,應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決後續融資。” 新華社
  地方政府負有直接償還責任的債務10.88萬億元
  負有擔保責任的債務2.66萬億元
  可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元
  財政部測算,如果將後兩類債務按近年政府實際代償比例折算,地方政府負有償還責任的債務約12萬億元,其中地方政府融資平臺舉借的政府負有償還責任的債務超過4萬億元。
  (數據來源:審計報告,統計時間截至去年6月底)
  怎麼借?
  只能通過政府及其部門舉借
  意見規定,經國務院批准,省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務,市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業單位等舉借。地方政府債務規模實行限額管理,地方政府舉債不得突破批准的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理,由國務院確定並報全國人大或其常委會批准。
  怎麼用?
  債務資金不能用於經常性支出
  對於地方債務用途,意見中明令,“只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務,不得用於經常性支出”“建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制”。
  對於使用債務,還要有硬性的監督。“地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理,將專項債務收支納入政府性基金預算管理。”這份最新規定明確要通過預算之手來管理債務。
  怎麼還?
  誰借誰還,中央政府不救助
  此次出台的意見突出強調地方政府償債的“責”,明確“地方政府對其債務負有償還責任,中央政府實行不救助原則。”“分清政府債務和企業債務的邊界,切實做到誰借誰還,風險自擔。”對於債務風險防範要貫穿各個環節,意見中明確,評估各地區債務風險狀況,對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警範圍的債務高風險地區,要逐步降低風險。債務風險相對較低地區,要合理控制債務餘額規模和增長速度。
  鏈接
  地方政府債務與地方政府性債務有何不同?
  國務院意見中出現“地方政府債務”和“地方政府性債務”兩種表述,這兩個概念是否相同?不同表述出於何種考慮?
  財政部預算司有關負責人解釋,這是兩個不同的概念,涉及債務範疇並不相同。地方政府性債務的範疇,除包括政府舉借的債務外,還包括事業單位、融資平臺公司等舉借的政府性質的債務。按照規範管理的要求,今後地方政府只能由政府及其部門通過發行政府債券的方式舉借,只會保留“政府債務”,不再有通過企事業單位舉借的政府性債務。 新華社  (原標題:地方政府舉債“誰借誰還”)
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